Разработка Городового положения

вкл. .

И. ДИТЯТИН

До 1861 года и не могло быть речи о бессословной организации городского самоуправления – скажем больше; не могло быть речи о создании самого городского общества. Мы видели, даже городовое положение 1846 года круг владельцев недвижимой собственности, принадлежащих к составу городского общества, ограничивало одними дворянами и почетными гражданами. Домовладельцы из крестьян вошли в состав городского общества лишь по положениям 1862 и 1866 года, т.е. по освобождении крестьян.

Дитятин И. Устройство и управление городов в России. Т. 2. Городское самоуправление в настоящем столетии. Ярославль, 1877. С. 554.

В том самом году [1859], когда военный генерал-губернатор Петербурга, входил на высочайшее имя с докладной запиской о необходимости некоторых изменений в городовом положении 1846 года, из Москвы и Одессы шли в Петербург «ходатайства» о применении к общественному управлению этих городов того самого городового положения, об изменениях которого уже велась речь. От Москвы и Одессы не отстали и другие города европейской России. В январе 1859 года «ходатайствовала» Москва, в мае – Одесса; за ними в том же году потянулся «ряд городов» с теми же ходатайствами; «ходатайства» осаждают министерство внутр. дел и в шестидесятых годах. Все просят о применении в них городового положения Петербурга, «основываясь на местных сведениях и потребностях». Уже в декабре 1861 года государственный совет, рассматривая возбужденный петербургским военным генер. губернатором вопрос об изменениях положения 1846 года и утверждения некоторые их этих изменений, находил «весьма желательным, чтобы министр внур. дел ныне же и безотлагательно дал ход делу о применении того же порядка ко всем другим городам империи». 20 марта 1862 года это мнение государственного совета было высочайше утверждено и министерство внутр. дел действительно «безотлагательно» приступило к преобразованию городских учреждений. Но к этому времени – марту 1862 года – городское управление Москвы уже успели построить на началах петербургского положения, а управление Одессы строили; а в самом начале работ министерства о преобразовании городского устройства и управления вообще – в апреле 1863 года – и управление этого города была уже организовано на тех же началах, что и Москвы.

Дитятин И. Устройство и управление городов в России. Т. 2. Городское самоуправление в настоящем столетии. Ярославль, 1877. С. 502-503.

Г.А. ДЖАНШИЕВ

Одновременно с введением в Москве нового Положения Министерство внутренних дел приступило к собиранию материалов для постановленной на очередь городской реформы. Осуществление городской реформы затянулось на 8 с лишком лет, частью благодаря смене главы министерства в 1868 г., когда на место П.А. Валуева был назначен генерал-адъютант А.Е. Тимашев, частью благодаря сложному законодательному плану, над выполнением которого много и добросовестно проработал один из видных и убежденных деятелей преобразовательной эпохи, директор хозяйственного департамента […] А.Д. Шумахер, руководивший всем делом подготовки и введения реформы в действие.

Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. Т.2. М., 2008. С. 172. 

В.А. НАРДОВА

В начале 1862 г. Министерство внутренних дел вошло в Государственный совет с представлением об общей реформе городского управления. 20 марта 1862 г. последовало «высочайшее повеление» «безотлагательно приступить к улучшению общественного управления во всех городах империи, применяясь к принятым для С.-Петерубрга основным началам». Первым практическим шагом министерства явился циркуляр губернаторам (26 апреля 1862г.) о создании в губернских и иных городах особых

«комиссий из наиболее опытных и сведующих лиц с приглашением в оные депутатов от всех сословий города», владеющих там недвижимой собственностью. Комиссии должны были представить свои соображения в связи с проектируемой правительством формой.

Нардова В. А. Городское самоуправление в России. Л., 1984. С. 16.

М. П. ЩЕПКИН

Представители сословий, являясь в Думу, оставляли за ее порогом всякие сословные счеты и интересы. Благодаря новому устройству общественных учреждений в Москве 1862 г. городские сословия, так сказать, перетирались, шлифовались одно в другое, и в результате совместной работы на пользу общего дела и взаимного подчинения получилось то, что московская общая дума из всесословного учреждения совершенно незаметно выработалась в учреждение бессословное. Другими словами, на глазах города совершался благотворительный процесс слияния сословий, без которого немыслимо никакое развитие общественного дела.

Цит. по: Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. Т. 2. М., 2008. С. 163.

К. ГОЛОВИН

Первая по очереди была подготовительная комиссия к городовой реформе, председателем которой был товарищ главноуправляющего Д. М. Сольский, будто рожденный для председательствования. […] Дмитрий Мартынович 35 лет, т.е. с 1863 г. стал товарищем главноуправляющего. […]

Однажды курьер принес мне огромный пакет с бумагами и приглашение Дмитрия Мартыновича явиться к нему на следующий день. Конверт заключал в себе печатную записку тогдашнего Министра Внутренних Дел П. А. Валуева и целый ряд отзывов на эту записку, исходивших как от разных ведомств, так и от двух из главных представителей второго отделения: фон Бреверна и Пруна. По принятому тогда обычаю, мне, как делопроизводителю будущей комиссии – это мне подтвердил на следующий день Сольский – поручалось составить сводную записку из основных предположений министерства и из всех сделанных по этому поводу критик. Такая критика была делом обязательным, и плохим считался тот сановник, которые не доказал бы, что мнение его коллеги совершенно неосновательно. […]

Начало записки П. А. Валуева запечатлелось в моей памяти. «В наше время», говорил министр, «когда все различия между людьми по рождению устарели, и согласно бессмертным принципам 1789 года допускаются лишь различия по степени образования и, пожалуй, по степени достатка, - хозяйственное управление городов должно быть совершенно перестроено. Нет уже места для сословно-общественных групп».[…]

Всего забавнее было то, что ни Сольский, ни я об устройстве муниципалитетов на Западе и понятия не имели. А написать критику проекта все-таки надо было. По совету Дмитрия Мартыновича, я обратился к прусскому и французскому законодательству. – Гнейста я тогда совсем не знал и вынес впечатление, что мэр второй империи – какая-то двойственная личность – не то правительственный чиновник, не то представитель самоуправления, а что прусская трехразрядная система должна дать прекрасные результаты.

Давала ли она их в самом деле, об этом я не беспокоился. Идея и Дмитрию Мартыновичу очень понравилась. Он откровенно признался, что про трехразрядную систему до сих пор не слыхал. Благодаря этому пустому случаю городские избиратели у нас были распределены на три группы согласно прусскому образцу. И вот так пишется у нас закон.

К. Головин. Мои воспоминания за 35 лет. 1859-1894 гг. Спб., 1910. С. 157-161.

В течении 1863-1864 г. собранные сведения и мнения 509 местных Комиссий разработаны, пополнены из дел и печатных материалов Министерства Внутренних Дел, приведены в систему и изданы в виде особых исследований. Результатом этих работ были:

1. Историческое обозрение правительственных мер по устройству общественного управления.

2. Муниципальные учреждения в главнейших государства Западной Европы (сравнительное обозрение муниципальных учреждений Франции, Бельгии, Италии, Австрии и Пруссии, с присовокуплением очерка местного самоуправления в Англии).

3. Экономическое состояние городских поселений Европейской России в 1861-1862 годах. Два больших тома.

4. Свод соображений местных комиссий об улучшении городского общественного управления.

Сверх того […] труд, начатый в 1860 году, окончен был в 1865 г. под названием «Городские поселения в Российской Империи». Все издание состоит из семи больших томов.

Все эти материалы вместе с Положением о земских учреждениях, которое, между тем, было издано, послужили Министерству Внутренних Дел основанием для составления проектов: а) Положения о городском общественном управлении и б) Устава о городском хозяйстве.

Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах Империи. Спб., 1877. Т. 1. С. IX-X.

В.А. НАРДОВА

Первый проект городской реформы был подготовлен Министерством внутренних дел в 1864г. По своему содержанию он находился в русле прогрессивных реформ начала 60-х годов (земской, судебной и т.д.) В основу проекта были положены принципы всесословности представительства, буржуазного имущественного ценза, разделения распорядительной и исполнительной властей и самоуправления городского общества.

Нардова В. А. Городское самоуправление в России. Л., 1984. С. 31. 

24 января 1866 г. По делу о речи, произнесенной генерал-адъютантом графом Строгановым 2-м в бывшем 8 декабря 1865 года заседании Одесской городской думы.

Государь Император, обратив высочайшее внимание на помещенную в ведомостях Одесского Городского Общественного управления речь, произнесенную в бывшем 8 декабря 1865 года заседании Одесской Городской Общей Думы, гласным, генерал-адъютантом графом Строгановым 2-м, соизволил признать речь сию крайне оскорбительной для министра финансов, и потому в высшей степени не приличною и не уместную.

Его Императорскому Величеству благоугодно было рассмотреть в настоящем случае и бездействии власти со стороны Одесского Городского Главы, генерал-адъютанта князя Воронцова, который обязан был не допускать произнесения гласным графом Строгановым 2-м означенной речи […] должен был не допускать распространения оной в публике посредством печати.

В следствие сего Государь Император Высочайше соизволил: генерал-адъютанту графу Строганову 2-му, за произнесение им означенной неприличной речи, сделать выговор, а за бездействие местной власти поручить генерал-адъютанту Коцебу объявить генерал-адъютанту князю Воронцову неудовольствие Его Величества.

Санкт-Петербургские сенатские ведомости. 1866. № 7. 25 января.

 

В своей первой редакции проект реформы не поступал на рассмотрение Государственного совета. В течении 1865-1866 гг. он был переделан с учетом замечаний II отделения собственной его императорского величества канцелярии, отзывов министров финансов и юстиции, а также в какой-то мере согласован с принятыми в 1864 г. Положениями о земских учреждениях. Видоизмененный проект Городового положения лишь в декабре 1866 г. был представлен в Государственный совет. […]

Вторая редакция проекта поступила в Государственный совет 31 декабря 1866 г. Изменение внутриполитической обстановки после известных событий 1866 г. (реакция на выстрел Каракозова) не могло не сказаться на судьбе городской реформы. […] До весны 1868 г. проект пролежал без движения в Государственном совете и только в марте этого года был возвращен министру внутренних дел Е. А. Тимашеву, выразившему желание до рассмотрения проекта Соединенными департаментами Государственного совета «ближе ознакомиться с предложениями статс-секретаря Валуева». […] Сначала проект поступил в особую комиссию из высших чиновников Министерства внутренних дел, а затем в Совет Министра, куда был приглашен ряд губернаторов и находившийся в Петербурге одесский городской голова Н.А. Новосельский.

Нардова В. А. Городское самоуправление в России. Л., 1984. С. 35, 38-39. 

Выписка из журнала Общего Собрания Государственного Совета по проекту нового Городового Положения , 11 мая 1870 г.

Государственный Совет, в Общем Собрании, прежде всего не мог, и со своей стороны, не отдать полной справедливости замечательным трудам всех учреждений и лиц, принимавших участие в разработке настоящего проекта. Обилие собранных Министерством Внутренних Дел разного рода сведений и тщательное изучение потребностей наших городов положили правильные и зрело обдуманные начала в основу важного этого дела; затем подробные и многосторонни соображения Второго Отделения Собственное Его Императорского Величества Канцелярии, большею частию принятые и Министерством Внутренних Дел, придали первоначальной работе еще большую полноту и законченность. Наконец, в Комиссии Высочайше учрежденной под председательством Статс-Секретаря Князя Урусова, в состав коей приглашены были, по избранию Министра Внутренних Дел, лица, непосредственно участвующие в делах городского общественного управления и хозяйства, работа эта подвергалась самому тщательному обсуждению, преимущественно с практической стороны, причем, как справедливо замечено Соединенными Департаментами, обращено внимание не только на каждую статью, но даже на каждое почти слово проекта. Таким образом, проект был дополнен многими полезными правилами и указаниями, которые устранят не мало сомнений и неудобств при действительном исполнении нового закона.

Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах Империи. Спб., 1877. Т. 3. С. 497.